365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装推进新型城镇化面临的问题及对策建议

　　

 曹建标  陶延风  殷  强

　　摘要：无锡是我国城镇化发展的样板城市。本文总体评估了无锡城镇化的发展态势，详细分析无锡推进新型城镇化面临的资源环境制约、城乡区域融合、产业转型支撑、现有制度掣肘等问题。最后为无锡推进新型城镇化提出相关建议。

　　新型城镇化战略的实施，表明我国在未来城镇化发展方向上将逐步转型。新型城镇化是拉动内需的最大潜力，将引领我国新一轮的经济增长和结构调整。作为我国沿海地区的发达城市，无锡经过多年探索和实践，走出了一条具有地方特色的城镇化道路。但同时，也存在着传统城镇化推进过程中留下的众多问题，如环境制约、制度掣肘等。新型城镇化是破解传统城镇化弊端的捷径，更是城市转型升级的新契机。本文通过深入剖析无锡推进新型城镇化面临的问题，进而提出无锡新型城镇化的实施路径。无锡作为我国城镇化的样板城市，新型城镇化的研究成果具有广泛的借鉴意义。

　　1、无锡城镇化发展态势的总体评估

　　自上世纪80年代始，随着苏南地区乡镇企业的快速发展，无锡在国内较早地开辟了具有地域特色的农村工业化、城镇化、现代化的新路子。尤其是近10年来，无锡着力构建“城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理”六个一体化发展格局，具体可以概括为“一张图、两置换、三集中、四对接”[1]：“一张图”即全市城乡规划体系全面覆盖，“两置换”即探索开展了以农村住宅置换城镇住房、以农民土地承包经营权置换城镇社会保障工作，“三集中”即大力推进了农业向规模经营和现代都市农业发展区集中、工业向开发园区和工业集中区集中、居住向城镇和农村新型社区集中，“四对接”即加快实施了基础设施、公共服务、社会保障、民主法治四个方面的城乡对接、同步建设。历经多年的探索和实践，城乡一体化发展的“无锡城镇化模式”不仅在省内产生了重要影响，而且引起高层领导的关注，但是与全省和全国大部分地区一样，无锡同样也面临一些不容忽视和回避的问题，在当前的新型城镇化发展浪潮中具有重要的样本意义。

　　2、无锡推进新型城镇化面临的问题

　　2.1、资源环境制约问题

　　2.1.1.后备土地资源严重不足。随着城镇化的快速推进，用地需求量很大，城镇化后期用地量会逐年减少，但近几年无锡用地需求仍将处于高位，保障用地困难很大，土地资源空间的硬约束越来越明显。截至2012年底，无锡现有耕地175.21万亩，基本农田164.82万亩。只要国家18亿亩耕地保护红线不破，无锡164.82万亩基本农田的红线也不可能有所突破，这是国家政策对无锡建设占用耕地的硬约束。截至2012年底，无锡建设用地面积约为1454.5平方公里（218.18万亩），据科学测算，按生态环境和经济社会可持续发展要求，全市建设用地总量必须控制在1498平方公里内，因此，目前实际只有约43.5平方公里左右的建设用地扩张空间，这是土地资源科学利用提出的约束性要求。

　　2.1.2.土地集约水平仍需提高。截至2012年，无锡土地开发强度已达32%，是省内土地开发强度最高的城市，单位面积建设用地产出为510.88万元/公顷，相比世界上土地集约利用程度较高的地区，如新加坡早在2008年土地开发强度达到25%水平，单位面积建设用地产出却高达363万美元/公顷；国内城市如上海，2009年数据显示，上海市当年度单位面积建设用地产出为581万元/公顷。由此可见，无锡土地节约集约利用水平虽然在“十二五”开局有了一定程度的提高，但在控制土地开发强度和提高土地节约集约利用方面仍较先进国家或地区有一定的差距，存在进一步提高的空间。

　　2.1.3.节能减排面临较大压力。经过最近几年的不懈努力，太湖无锡水域总体水质虽有改善。但由于无锡工业基础较大，污染减排压力较大。“十一五”期末，无锡单位面积COD和SO2分别是全省平均水平的1.5倍和1.9倍。根据国家和省减排工作的要求，无锡在“十二五”期间不仅要实现COD、SO2在现有水平再减排的目标，而且要新增氨氮、总磷和氮氧化物三个减排指标，减排压力之大显而易见。

　　2.2城乡区域融合问题

　　2.2.1.城乡规划布局存在“城乡区域割裂”。无锡在统筹城乡规划实施过程中，仍然存在两种体制的倾向，城市规划与镇村规划脱节。规划偏重城区和近郊，农村各镇和行政村的规划相对滞后。如目前农村规划仍停留在村庄的调整、整治环节，其中，村庄整治内容大多没有跳出单纯的环境改善，缺乏对农居集中、历史古村落保护、产业布局、长效管理等多种要素的综合考虑，更没有完成对现代化新农村的全新布局和功能性规划。另一方面，生态、市政、环卫、绿道、产业等专项规划缺乏区域统筹与协调，造成社会资源浪费、产业布局凌乱、地区发展特色缺乏等问题。比如江阴与锡山区、惠山区的交界地区缺少统一规划。惠山新城的市政、环卫的规划建设没有与江阴南部六镇总体安排对接。江阴长泾、徐霞客等镇产业规划没有与锡山、惠山的相关产业资源形成互动等。

　　2.2.2.城乡产业布局存在区域性不协调。在产业规划布局中，365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装区与江阴、宜兴在统筹产业发展中缺少有效手段。沿湖、沿路、沿江产业带产业规划布局由于行政原因，各敲各的锣，各打各的鼓。如沿路产业带之一的锡澄沿路产业带，惠山新城重点规划建设若干新兴产业园区，致力于打造重要的现代化制造业基地和研发设计基地，发展为锡澄联动的战略中心，提升市区对江阴等北部区域的辐射力，而江阴则将南部六镇规划为不开发区域，定位为生态农业、观光农业的发展方向，两地产业难以形成互动。惠山新城建设虽然初具规模，但其发展热度受行政区划和江阴的功能规划控制，一时难以起到锡澄一体化发展的“桥头堡”作用；环太湖产业带方面，宜兴拟打造环太湖转型升级的低碳生态经济带，但是由于行政区划阻隔，没有与市区直接高速衔接，无锡与宜兴环湖的产业互动发展成为纸上谈兵。

　　2.2.3.公共服务和社会管理缺乏区域统筹衔接。受经济和财力保障水平等因素影响，行政板块间基本公共服务供给水平差异较大，如市区与江阴宜兴公共交通票价存在的差异。同时，各市（区）内部城乡、区域也普遍存在着发展不均衡的问题，特别是宜兴西部地区，各项基本公共服务仍处于相对较低水平。管理制度设计上，基本公共服务要素在不同地区之间的有效对接和流动问题没有得到有效解决，造成提供基本公共服务支出标准、服务内容的不一致。如市区、江阴、宜兴三地尚未实现公交联卡互通服务；边界地区的基础设施尚没有实现对接，惠山新城的公共服务设施、市政基础设施等，没有和江阴南部六镇对接联网；市区和江阴宜兴在就业、医疗、养老等社会保障领域，尚未实现管理服务一体化、规范化和标准化。

　　2.3产业转型支撑问题

　　2.3.1.无锡工业增长驱动显得乏力。主要表现[2]：①“十一五”期全市工业投资增长仅8.9%，低于全省（增幅20.8%）和苏南五市（增幅15.2%），明显低于省内南京（增幅22.4%）和常州（增幅20.8%）等市投资增幅，全市固定资产投资中工业投资比重持续下降（2005年占比59%，2012年占比39.3%）；②受土地、环境等因素制约，部分地区放弃发展制造业，搬迁企业不安排建设用地，部分成长型企业扩张征地难；③优势企业包括上市公司筹资融资后，部分资金投资市外生产营销基地，或转投非主业；④创新驱动能力和投入产出效率不尽人意，处于成长期的新兴产业驱动力和带动力不强；⑤传统企业转型滞后或产品升级瓶颈；⑥资源生态制约加大，可供工业用地的面积少，企业产能扩展、项目引进等受限较为严重。

　　2.3.2.高新产业支撑不足。目前，无锡部分新兴产业处于培育期，高新产业支撑尚显不足。主要表现：①无锡以重工业为主（轻重工业比1：3.7），装备制造业（包括通信设备业）占比稳定在44.2%左右，虽然高于全国（占比31.0%）、全省（占比42.8%），接近德国（占比46.4%）、韩国（占比45.3%）水平，但高端成套装备少；②传统产业比重大，转型发展、优化升级相对滞后，高新技术产业加工贸易比重较高；③新兴制造业占比不到30%，产业链高端、附价值高、带动力强势企业不够多，“530”等科技型企业带动力不明显。

　　2.3.3.产业转型带来就业风险。无锡工业产业的整体基础是中小企业为主，生产方式、生产手段落后，加之企业成本的居高不下、利润空间的缩小，致使企业转型、创新发展的相对投入下降，一旦企业被市场所淘汰，直接会影响到城乡经济的发展和非农就业农民的生存。为此，迫切需要加快城乡经济转型发展、创新发展，寻求新的经济增长点。另外，由于工业园区推行以来，工业企业集中到园区，村不能再办企业，加之城镇化的扩张和农村城镇化，农村的土地逐步减少，农民失去赖以生存和发展的资源，村级经济受到影响。尤其值得关注的是，目前，农村缺乏生产技能的一部分受教育低的劳动人口不仅生产效率低下，而且可能根本无法进入日趋高技术化的产业系统，甚至会被城市边缘化，从而加剧城乡对立和社会分离。

　　2.4现有制度瓶颈问题

　　2.4.1.行政管理体制的瓶颈。经过多年的发展，无锡已涌现出一批经济强镇、人口大镇。但是，由于城镇行政管理体制改革滞后，行政管理体制仍然沿袭了服务农业经济和农村社会管理的模式，已经不能适应城镇建设和管理的需要。这具体表现在城镇的责大权小和政府公共服务能力低下两个方面[3]。首先，责任与权力的不匹配制约了城镇发展。由于目前条块分割的乡镇行政管理体制的存在，土地利用、项目审批、财政等权力都集中于市(区)主管部门，而镇级政府独立管理公共事务的能力有限。此外，行政执法权也属于市(区)级行政机关，进一步增加了镇级政府开展工作的难度。这些经济强镇虽然处于城市产业体系中的较高等级，但却处于行政层级的底端。这种不匹配使城镇发展缺乏公平的竞争环境，制约了城镇发展。

　　2.4.2.城镇化相关制度和政策的瓶颈。和其他地方一样，无锡城镇化发展同样在户籍、土地制度、农民市民化等方面面临瓶颈，亟待突破。首先，户籍制度瓶颈。以前，都是城镇户口比农村户口值钱，现在不一样了，对于农民来说，附加于农村户口上的村集体经济收益、土地和宅基地更具吸引力。因此，户籍制度改革应该对依附于户籍制度上的社保和土地制度等进行根本性改革，而不是仅仅是城乡人口统计口径的调整变化。其次，土地制度瓶颈。城镇化的快速推进，大量农民涌入城镇，造成进城农民/市民在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费，城乡土地资源亟待整合和充分利用。无锡已经开始了以“土地承包经营权”置换“城市社保”、以“宅基地使用权”置换“城镇住房”的“双置换”探索。但在具体操作中，由于农村集体土地所有权有多个代表，加上《宪法》和《物权法》等相关法律对农村土地权益的规定模糊，地方政府的“双置换”工作常常无法可依，增加了操作难度。第三，农民市民化政策瓶颈。近年来，大量本地的农村剩余劳动力和外来农民工进入城镇，但是却不能在医疗保险、劳动保障、子女教育等方面享受同等的市民待遇，制约了城镇化的健康发展。此外，一些以进城农民为主的新社区在部分地区大量涌现，但在管理上大都维持原有的行政村管理体制，其向城市社区的居委会管理转变依然道路漫长[3]。这些都是新时期无锡城镇发展必须面对和解决的问题。

　　3、无锡推进新型城镇化主要路径

　　3.1优化空间布局，融入长三角城市群

　　从当前各种要素分析来看，要实现中国城市的健康布局，未来中国城镇化的主平台将是特大城市群。长三角城市群作为我国最大的城市群，有望成为具有世界影响力的超级城市群。因此，无锡推进新型城镇化，应提前谋划，积极参与长三角一体化。

　　3.1.1.融入长三角，打造无锡都市区。2010年《长江三角洲区域规划》出台后，长三角城市群有望成为具有世界影响力的城市群，无锡作为长三角区域中心城市，要积极融入长三角一体化进程。在社保、市民卡等政策、制度方面做好与长三角其他城市的对接和融合。打造无锡都市区。依托365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装区、江阴宜兴两大板块，打造以无锡为中心，江阴宜兴为两翼，若干城镇组团组成的无锡都市区，努力使都市区的影响力拓展至江北等其他地区。积极推进锡澄一体化、锡宜一体化进程。

　　3.1.2.加快生态城市、低碳城市、智慧城市建设。生态城市方面，无锡已经建成国家生态城市群，下一阶段，要加大创建更多的国家生态乡镇和生态村的力度。形成国家生态城市、乡镇、村庄的生态序列，严格实施主体功能规划。低碳城市方面，要加快推进建设低碳产业体系、低碳工业园区、低碳社区。积极探索城镇低效用地再开发试点。智慧城市方面，运用互联网、物联网、云计算、大数据等先进的新一代信息技术，提升生产力水平，优化城市的资源配置，促进信息化与传统工商业的深度融合。

　　3.1.3.实施小城镇城市群融入工程。一是打造小城镇融入都市群（区）的快速通道，尤其是用综合交通网络和信息化网络连接各小城镇与大城市，力争使小城镇融入长三角城市群，成为城镇化的重要载体。加快实施城镇体系公交联网工程；二是强化小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的中心镇逐步发展成为小城市；三是提供政策支持。探索实行城镇建设用地增加规模，与农业转移人口落户数量相挂钩的政策。四是搞好规划，做好小城镇的各项规划与上级规划、区域规划的对接。特别是要做好经济社会发展规划，以现有的人口规模为基础，安排政府的公共资源，把农民工纳入政府的管理和服务范畴。

　　3.2增强产业支撑，推进产城融合

　　城镇化包括新型城镇化一个很重要的前提，就是城镇化需要产业发展和支撑，没有产业的发展和支撑，就可能搞成“鬼城”“空城”。因此，重要的是把产业做好，有了竞争力的产业，才能对新型城镇化形成有力支撑。

　　3.2.1.强化产业集群与城镇化的互动关系。浙江的城镇化都是内生性的、自发的。其城镇化是与工业化紧密结合在一起的，浙江产值10亿元以上的产业集群有300多个，每个产业集群背后都支撑着一个镇，或是城市。同时市场化程度高，形成了相对成熟的要素市场，要素流动快。相比较而言，无锡的产业集群尚不成规模，更没有和城镇化形成良性互动，应进一步加强。

　　3.2.3.促进产业向园区进一步集聚。一是建设用地指标适度向重点产业园区倾斜。要把产业园区作为新型城镇化发展的重要支撑，与小城镇发展紧密结合起来，同步规划，同步发展。二是鼓励园区外企业迁入重点产业园区。符合国家产业政策的村办企业进入市（区）镇重点产业园区的，在确保将原厂房用地复垦的前提下，经批准可在园区内优先安排用地指标，并享受相关优惠政策。三是建立市域内跨市（区）镇异地落户项目利益共享机制。实行税收分成机制。属于招商引资项目，在市域内跨市（区）镇异地落户的，实现的税收由项目落户方与引进方共享，分享比例由双方共同协商确定。

　　3.3.3.强化服务业对城镇就业的支撑作用。新型工业化强调高技术、高资本投入，这意味着承担大量就业的工业只能是传统劳动密集型工业，而这些工业对生态环境将造成严重影响。从国际经验看，在城镇化进程中服务业的比重越来越高，服务业替代工业是趋势，一般来说，城镇化率达到60%以后，服务业就业人口会超出工业就业人口一倍以上，城镇化率达到70%的话，服务业就业人口将超出工业就业人口两倍、三倍甚至四倍。2012年，无锡服务业就业占比只有37.8%，提升空间巨大。因此，无锡应进一步强化服务业对城镇就业的支撑作用。大力培育和发展现代服务业，优化服务业结构，扩大服务业规模，全面提升服务业发展水平。

　　3.3强化制度创新、突破制约瓶颈

　　经过改革开放30年来的快速发展，无锡城镇发展现已进入根除城乡二元体制，进一步提升发展的关键时期。在新一轮发展中，各种制度和政策瓶颈亟待突破。

　　3.3.1.强镇扩权的行政管理体制改革。根据相关报道，我国的设市标准或将改变，我国1.9万多个小城镇中有很大一部分有望改变成“市”。无锡一些经济强镇已经具备了发展中小城市的条件。建议选择一批具有一定人口和经济规模的大镇，进行强镇扩权试点。根据国务院发展研究中心的研究[2]，建议对部分人口达到20万和财政达到10亿元以上的小城镇(非城关镇)，试点建设“镇级市”，不提高行政级别，建立一级独立财政和行政管理体制，机构和人员编制遵循精简高效原则。不要求上下对口，不大量增加行政编制，对部分人口达到10万和财政达到5亿元的城镇，试点赋予县级行政和执法管理权限，同样不提高行政级别，不增加行政编制和机构。具体做法可借鉴温州“镇级市”的改革举措。加大对扩权镇的土地、财政等政策扶持力度和项目支持，完善城镇管理服务平台，理顺与所在市(区)的管理体制。

　　3.3.2.以人口市民化为核心，加快相关制度创新。一是要逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。二是细化落户政策。本地农村人口落户不设门槛；外地高学历、高技能人口落户低门槛；普通外来人口积分制。以资源环境承载力核定人口规模，设定一定门槛，对外来人口采取户籍指标申请制度，每年定量投放一定指标。三是改革与户籍制度相关的土地、社会保障等制度，彻底根除城乡二元结构。在经济发达且非农就业率高的地区，对承包经营权、宅基地使用权和农房产权进行深化改革。赋予农民对承包土地、宅基地、农房和股权等更大的处置权，允许通过市场转让获得财产收益，或以股权的形式参与城镇建设，或依法流转土地承包权。借鉴日本、韩国等的经验，土地流转的主体，应该是“种粮大户”和“农村合作社”，而不是放任城市资本乃至外资肆意兼并土地。未来如果对土地承包的竞争更加激烈，可以考虑设置资质，比如可以考虑要求是职业农民才有承包资格，另外如果竞争者众，可能考虑采取竞标方式。此外，逐步实现教育、医疗、养老等社会保障政策的城乡均等化，在有条件的地区．逐步提高社会保障对农民工的覆盖率，加速进城农民市民化的进程。

　　参考文献：

　　[1].365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装政协人口资源环境和城乡建设委员会.关于推进新型城镇化的调研报告[R].365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装政协人口资源环境和城乡建设委员会.2013.

　　[2] 苗春阳.无锡现代制造产业体系建设研究[R].365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装经济和信息化委员会.2012.

　　[3].罗小龙,张京祥,殷洁.制度创新：苏南城镇化的“第三次突围”[J].城市规划,2011,35(5):51-68.

　　作者简介

　　曹建标：365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装信息中心   经济师

　　陶延风: 365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装信息中心   主任

　　殷强： 365bet体育在线世界杯_365提款成功但是不到账_约彩365官方下载安装信息中心    副主任